La bonification du Régime de rentes du Québec : une réforme qui soulève des questions

Par Riel Michaud-Beaudry et François L’Italien, Observatoire de la retraite

Alors qu’il s’était opposé à une bonification du Régime de rentes du Québec (RRQ) analogue à celle du Régime de pensions du Canada (RPC), le ministre des Finances, Carlos Leitão, a finalement consenti à améliorer le régime public québécois à la même hauteur que sa contrepartie canadienne. C’est ainsi que le projet de loi 149, intitulé Loi bonifiant le régime de rentes du Québec et modifiant diverses dispositions législatives en matière de retraite, a été adopté le 21 février 2018. Ce ralliement du ministre à la formule canadienne a été salué par plusieurs groupes de la société québécoise, qui ont cependant dû consacrer d’importants efforts à défendre le minimum acceptable plutôt que de soutenir une réforme ambitieuse.

La poussière retombée, il est temps de présenter les grandes lignes de cette réforme, ainsi que de mettre en lumière certaines dispositions du régime supplémentaire qui soulèvent des questions.

Retour sur la bonification

En janvier 2017, le gouvernement du Québec a tenu des consultations publiques sur un premier projet de bonification du Régime de rentes du Québec. Y étaient présentés trois scénarios : le statu quo, le scénario Québec et le scénario RPC. Alors que l’objectif des représentants des employeurs (Conseil du patronat du Québec, FCEI et FCCQ) consistait principalement à ne pas augmenter le taux de prélèvement sur la masse salariale des entreprises québécoises, les autres groupes présents représentant les travailleurs (FTQ, CSN, CSQ et CSD) et les retraités (Réseau FADOQ, AQRP et AQDR) accordaient une plus grande importance à la bonification de la rente. Plusieurs arguments ont fait le poids pour convaincre le gouvernement à délaisser son propre scénario de bonification, qui aurait été moins avantageux qu’au Canada, et à adopter finalement celui du RPC.

Le cœur de la réforme sanctionnée en février dernier se trouve dans l’augmentation du niveau de remplacement de revenu à l’aide de deux volets au régime supplémentaire, qui s’ajoute au régime de base. Actuellement, le RRQ remplace 25 % des gains de carrière ajustés jusqu’à concurrence du maximum des gains admissibles (MGA), soit 55 300 $ en 2017 (le régime de base). Sur la période s’étalant jusqu’en 2065, le taux de remplacement passera progressivement de 25 % à 33,33 %, une majoration de 8,33 points de pourcentage. Cela constitue le volet 1. Quant au volet 2, il consiste en une hausse du MGA de 14 % en 2025 et ces revenus seront aussi remplacés à 33,33 % à la retraite. Cette réforme introduit également deux taux de cotisation différents, en vigueur intégralement en 2025, soit 12,8 % pour les revenus compris entre 3 500 $ et le MGA, et 8 % pour les revenus compris entre le MGA et le maximum supplémentaire des gains admissibles (MSGA ou 114 % du MGA). Les cotisations au régime supplémentaire seront déductibles d’impôt alors que celles versées au régime de base font l’objet d’un crédit d’impôt non remboursable.

Comme l’a relevé avec raison l’économiste Michel Lizée, la hausse des prestations sera finalement très modeste pour les membres de la classe moyenne : « pour la personne qui prend sa retraite à 65 ans et qui n’a pas d’autres revenus, le revenu total provenant des régimes publics augmentera d’à peine 642 $, passant de 19 496 $ à 20 138 $, puisque la récupération du Supplément de revenu garanti (SRG) annulera une bonne partie de la hausse. »[1]

Cette hausse modeste s’inscrit dans un contexte spécifique : il faut rappeler que le Canada se compare désavantageusement aux autres pays quant au niveau de remplacement de revenu à la retraite. Il se classe en effet 22e sur les 35 pays membres de l’OCDE quant au taux de remplacement brut du revenu offert par les régimes obligatoires publics et privés. Ce taux de remplacement de 41 % est loin de la cible de 70 % généralement admise pour le remplacement du revenu à la retraite[2]. Malgré que les prestations soient les mêmes que dans le reste du Canada, le Québec fait légèrement mieux puisque le salaire moyen est plus bas[3]. Ainsi, si la bonification du RRQ et du RPC visait à augmenter ce niveau de remplacement de revenu, il semble clair que cette hausse sera insuffisante pour assurer aux salariés de la classe moyenne qui ne bénéficient pas d’un régime complémentaire adéquat un niveau de vie à la retraite similaire à celui de la vie active.

Le mode de sécurisation des actifs en questions

La création du nouveau Fonds du régime supplémentaire requiert des outils de gestion du risque particuliers, dont certains sont différents du régime de base. En effet, bien que gérés par Retraite Québec, les deux fonds seront complètement indépendants l’un de l’autre. Ils auront une comptabilité et une stratégie de placement distinctes. Le nouveau fonds sera entièrement capitalisé et misera principalement sur les revenus de placements (70 % des entrées de fonds en 2065).

Une stratégie de placement particulière est prévue pour se prémunir de trop grandes fluctuations des marchés boursiers, puisque la sensibilité à une variation du taux de rendement réel sera cinq fois plus grande dans le fonds du régime supplémentaire que dans le fonds du régime de base. Cette stratégie de placement du fonds du régime supplémentaire sera plus conservatrice que celle du fonds du régime de base à partir de 2026. Alors que les titres à revenu fixe représenteront 20 % de l’actif total du fonds du régime supplémentaire en 2019, ils en composeront 45 % en 2031 pour assurer une plus grande stabilité, mais réduiront le taux de rendement réel espéré à partir de 2031 de 4,7 % à 3,8 %[4].

Deux autres dispositions sont prévues afin de diminuer les risques financiers du nouveau fonds. La première est connue : comme dans le fonds du régime de base, il est prévu qu’une augmentation des taux de cotisation soit enclenchée si un déficit actuariel préjudiciable à la pérennité du régime est observé.

La seconde disposition est une nouveauté pour le régime public, introduite avec l’article 218.3 de la loi, soit la possibilité de réduire les prestations reliées au volet supplémentaire à partir de 2024. La réduction des prestations plutôt que la hausse du taux de cotisation, situation bénéficiant principalement aux employeurs, était une facette importante de la proposition du Parti libéral en janvier 2017[5]. En fait, puisque le régime est d’ordinaire financé à parts égales par les salariés et les employeurs, cet article de loi ouvrant la porte à une contribution des retraités s’ajoute à une liste de lois ou de règlements (Loi 15 sur les régimes municipaux, régimes à prestation cible) qui diminue, au final, la responsabilité des employeurs dans le financement des régimes.

Le gouvernement pourrait ainsi décider d’augmenter le taux de cotisation et/ou de réduire les prestations si les quatre conditions suivantes sont remplies : 1) qu’un déséquilibre important entre les entrées et les sorties de fonds par rapport à ce qui était prévu soit observé (entrées de fonds à la baisse ou sorties de fonds à la hausse) ; 2) que le taux de référence devienne supérieur au taux de cotisation légal (taux de 2 %) ; 3) que cet écart entre les deux taux soit plus élevé que celui prévu par règlement (règlement à venir) et 4) qu’il soit structurel plutôt que conjoncturel (observé dans deux évaluations actuarielles d’affilée)[6][7]. Par décret, le gouvernement pourrait aussi décider de ne pas modifier le taux de cotisation ou les prestations malgré la présence des quatre conditions.

Conclusion

Résultat d’une course vers le bas menée par le gouvernement du Québec, la loi sur la bonification du RRQ est venue clore un cycle de débats publics sur le rôle des régimes publics dans la composition du revenu de retraite des personnes. Étant donné que les choses ne se sont pas améliorées du côté des régimes complémentaires ces dernières années, il semble clair que ces débats reprendront plus tôt que tard.

Quant à la réforme proprement dite, qui n’a pas véritablement changé la donne, elle soulève des questions et invite à la vigilance. Non seulement la trappe fiscale du SRG joue-t-elle contre les salariés de la classe moyenne, mais la stratégie de placement considérée, ainsi que les risques entourant l’article 218.3, qui ouvrent la voie à une diminution des prestations[8], rendent nécessaire le suivi rigoureux de la réforme.

Quant au niveau de remplacement de revenu à la retraite, il faudra attendre jusqu’en 2065 pour que les premiers retraités voient leur revenu remplacé à la hauteur de 33,33 % par le RRQ. Pourtant, des alternatives d’implantation plus rapides étaient sur la table afin d’assurer la pérennité du régime et le remplacement de revenu[9]. Non seulement s’agit-il d’un long temps d’attente, mais cette bonification n’empêchera pas la Pension de la sécurité de la vieillesse de remplacer de moins en moins le revenu au fil des décennies, à cause d’un mécanisme d’indexation insuffisant[10].

[1] Michel Lizée, 28 novembre 2017, « Point de vue : mauvaise surprise et choix étonnant », Revue Avantages, disponible ici : http://www.conseiller.ca/avantages/nouvelles/rrq-mauvaise-surprise-et-choix-etonnant-37130

[2] OCDE, 2017, Pensions at a Glance 2017 : OECD and G20 Indicators

[3] Régie des rentes du Québec, 2012, Évaluation du système de retraite québécois par rapport à celui d’autres pays industrialisés

[4] Retraite Québec, 2017, Rapport actuariel modifiant l’Évaluation actuarielle du Régime de rentes du Québec au 31 décembre 2015

[5] Retraite Québec, Consultation publique sur le Régime de rentes du Québec, 2016, Consolider le Régime pour renforcer l’équité intergénérationnelle

[6] Assemblée Nationale, première session et 41ème législature, Projet de loi n.149, Loi bonifiant le régime de rentes du Québec et modifiant diverses dispositions législatives en matière de retraite, présenté par Carlos Leitão, 2017

[7] Journal des débats de la Commission de l’économie et du travail, version préliminaire, 41ème législature, première session, 8 février 2018, Vol.44 N.142

[8] Michel Lizée, 28 novembre 2017, Point de vue : mauvaise surprise et choix étonnant, Revue Avantages disponible ici : http://www.conseiller.ca/avantages/nouvelles/rrq-mauvaise-surprise-et-choix-etonnant-37130

[9] Ruth Rose, 2016, L’amélioration des régimes de pensions du Canada et de rentes du Québec : les propositions sur la table, Les Dossiers de l’Observatoire, Publication n.1

[10] Comité d’experts sur l’avenir du système de retraite québécois, Innover pour pérenniser le système de retraite, 2013, Gouvernement du Québec, p. 49

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