La Loi sur les régimes municipaux en 8 points

par Michel Lizée, économiste retraité, Service aux collectivités de l’UQAM.

La Loi sur les régimes de retraite municipaux, mieux connue comme Projet de loi 3, a été adoptée en décembre dernier. Cette loi constitue une attaque sans précédent contre les droits fondamentaux des participants actifs et retraités. Le débat sur ce projet de loi a occupé de pleines pages dans les journaux mais, paradoxalement, très peu a été écrit pour en expliquer clairement le contenu. C’est le but de cette note.

1. La Loi vise tous les régimes municipaux, même les régimes capitalisés à plus de 100 %.

Même si la raison officielle de son adoption est d’assurer la pérennité des régimes, la Loi vise également les régimes qui n’ont pas de problèmes. Il y a toutefois deux exceptions. D’une part, sans explication, la Municipalité de la Baie James n’est pas visée (une clause Plan Nord ?). D’autre part, Amir Kadhir, député QS, a proposé que par équité la Loi s’applique également au régime de retraite des élus municipaux. L’amendement a été jugé irrecevable : deux poids, deux mesures ?

2. La loi met fin à la protection légale aux droits acquis des actifs et des retraités

Afin d’assurer la sécurité du revenu à la retraite, la Loi sur les régimes complémentaires de retraite, a depuis toujours garanti la protection des droits acquis. Les articles 20 et 21 de cette Loi interdisent toute réduction des droits acquis des participants actifs[1] et des retraités. Or l’article 21 de la Loi sur les régimes municipaux supprime cette protection pour les réductions de droits acquis qui seront apportées en vertu de la Loi.

3. Met fin à l’indexation automatique des rentes – pleine ou partielle – pour le service après 2014 et même dans certains cas rétroactivement, y inclus pour les personnes déjà retraitées

L’inflation vient gruger chaque année le pouvoir d’achat des personnes salariées ou retraités. Pour suivre l’évolution du coût de la vie et maintenir mon niveau de vie à la retraite, il faut que la rente versée par le régime de retraite augmente à chaque année au même rythme que la hausse des prix : c’est ce qu’on appelle l’indexation de la rente. Sans une pleine indexation, la personne retraitée est condamnée à l’appauvrissement progressif. Le graphique suivant illustre l’impact d’une absence d’indexation sur le pouvoir d’achat d’une rente initiale de 100 $ :

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En résumé, la Loi interdit désormais pour les actifs, sur une base rétroactive, quelqu’indexation garantie que ce soit, pleine ou partielle. L’indexation des personnes retraitées pourra aussi être suspendue par l’employeur selon certaines modalités prévues à la Loi.

Le passif (et donc le déficit) doit être divisé en deux : le passif attribuable aux actifs et le passif attribuable aux retraités. La Loi décrète que 50% du déficit doit être à la charge des actifs et des retraités.

Plus précisément, pour les actifs, aucune indexation automatique – pleine ou partielle – des rentes n’est permise, même pour les régimes en surplus. Seule une indexation ponctuelle en fonction de la situation financière est désormais permise. La coupure de l’indexation pour le service passé – rétroactive et immédiate – servira à réduire le déficit des actifs (50%) ; l’excédent, s’il y en a, ira à la réserve. Si l’abolition de l’indexation est insuffisante, les participants devront combler le reste par la réduction de d’autres prestations acquises et/ou le versement d’une cotisation d’équilibre pendant 5 ans (max. 3% du salaire).

Pour les retraités, sauf si le régime est pleinement capitalisé au 31 décembre 2013 ou 2015, l’employeur pourra unilatéralement suspendre l’indexation à compter du 1er janvier 2017 pour le service antérieur au 1er janvier 2014 jusqu’à concurrence de 50% du passif des retraités (45% si l’employeur le décide). Désormais, l’indexation ne sera possible que si la situation financière du Régime le permet. Lors du débat à l’Assemblée nationale sur l’adoption du projet de loi, Alain Therrien (PQ) a proposé qu’«aucun changement … ne peut être apporté si, après consultation, 30% ou plus des retraités ou bénéficiaires du régime s’y opposent» : cet amendement a été rejeté par les libéraux et la CAQ.

4. Les participants devront assumer 50% du service courant et des déficits futurs pour le service 2014 et après. De plus les participants devront assumer 50% du déficit présent par des réductions de droits acquis et les retraités par la perte de l’indexation automatique

Le déficit passé : les actifs et retraités écopent

S’il y a déjà une comptabilité distincte, le déficit peut être réparti parmi les différentes catégories de participants actifs si une majorité de catégories le demande

Tel qu’expliqué déjà au point 3, les participants actifs se voient couper toute l’indexation acquise. Si la valeur de cette indexation est supérieure à 50% du déficit, l’excédent s’en va dans une réserve qui servira à financer une indexation ponctuelle future (sans contribution de l’employeur !) ou selon ce que les parties conviendront. Si elle est inférieure à 50% du déficit, le solde devra être assumé par une réduction de droits acquis ou le versement d’une cotisation d’équilibre sur 5 ans (max. 3% du salaire). L’employeur et les participants actifs peuvent convenir toutefois d’un partage 55% employeur / 45% actifs. À noter que l’employeur aura 15 ans, lui, pour payer sa part.

Sauf si le régime est capitalisé au 31 décembre 2013 ou 2015, l’employeur pourra suspendre immédiatement l’indexation des retraités jusqu’à concurrence de 50% du passif des retraités (ou 45% si l’employeur le décide). L’employeur aura 15 ans pour payer sa part.

Le service courant et les déficits futurs : 50% à la charge des participants actifs

À compter du 1er janvier 2014, les participants devront assumer 50% du coût du service courant, 50% de la cotisation additionnelle requise pour le fonds de stabilisation afin de constituer un coussin pour des périodes plus difficiles et ce, au moins jusqu’à ce que le fonds soit plein et 50% de la cotisation d’équilibre pour amortir tout nouveau déficit pour le service postérieur au 1er janvier 2014;

5. Le coût du régime devra être réduit en-dessous du plafond autorisé

La Loi introduit des exigences pour le calcul du coût du régime. Entre autres, la nouvelle table de mortalité 2014 pour le secteur public (CPM 2014Publ), un taux d’intérêt maximal de 6 % ainsi que les autres hypothèses démographiques de l’évaluation actuarielle précédente doivent être utilisés aux fins de l’évaluation au 31 décembre 2013. Par la suite, le ministre déterminera le taux d’intérêt maximal applicable, indépendamment de la politique de placement de chaque régime.

Les prestations promises par le régime devront être réduites immédiatement afin que la cotisation totale actuelle (employeur et participant) ne dépasse pas 18% du salaire (20% pour les policiers et pompiers). Ce plafond peut être augmenté (a) de 0,5% pour un groupe constitué majoritairement de femmes, (b) de 0,6% pour chaque année où l’âge moyen d’un groupe dépasse 45 ans (ex : 50 ans = 5 ans X 0,6% = 3%+18% = plafond de cotisations de 21%) et (c) de O, 25% pour chaque 1% de capitalisation au-delà de 100%. Ces coupures s’ajoutent aux réductions requises pour assumer 50% des déficits.

6. Mise en place d’un fonds de stabilisation financé 50-50

On a ici l’exemple d’une bonne idée originale qui a été déviée de son objectif initial. L’idée de mettre en place un fonds de stabilisation et d’indexation avait été mise de l’avant lors la commission parlementaire d’août 2013 sur le rapport d’Amours par les syndicats municipaux. Un tel fonds sert à la fois à constituer un coussin pour faire face à des difficultés futures et à indexer les rentes des retraités lorsqu’il dispose de l’argent nécessaire. Le mémoire du Régime de retraite des groupes communautaires et de femmes avait illustré la force de cet outil pour stabiliser la cotisation et assurer la pérennité des régimes, ce qui avait contribué à convaincre les députés, tous partis confondus, de l’intérêt de cette approche. Le rapport de la Commission parlementaire avait fait état de l’intérêt de cette approche alors que le rapport du Comité d’Amours ne l’avait pas retenue.

Le gouvernement a retenu une partie seulement de la proposition et impose sa version. La cotisation d’exercice doit être augmentée d’au moins 10% – financée à parts égales – pour financer un fonds de stabilisation qui servira à absorber des déficits dans le futur (ce fonds ne peut pas servir à indexer les rentes). Tant que le fonds de stabilisation n’est pas plein (± 7 à 15% du passif), aucune indexation ni aucune autre amélioration ne sont possibles. Une fois que le fonds de stabilisation est plein, l’utilisation des excédents doit respecter l’ordre suivant (sauf pour le 1er point, les parties peuvent convenir d’un autre ordre) :

1) Rétablissement de l’indexation des retraités pour le service antérieur au 1er janvier 2014, mais sans rétroactivité possible autre que l’indexation depuis la date de la dernière évaluation actuarielle versée à compter de la date de rétablissement,

2) Constitution d’une réserve pour indexation pour pouvoir la verser dans le futur ;

3) Remboursement à l’employeur (clause banquier) ;

4) Financement d’améliorations au régime.

Sauf en cas de surplus excédentaires, les congés de cotisation ne sont plus permis

7. La Loi prescrit et encadre une période de «négociations», suivie au besoin d’un arbitrage exécutoire, puis la Régie des rentes vérifie que toutes les coupures requises par la Loi ont bel et bien été appliquées, sinon on recommence

Les négociations devront commencer le 1er février 2015 sur la base de l’évaluation au 31 décembre 2013. Toutefois, pour certains régimes répondant à certaines conditions, le début des négociations pourra être reporté au 1er janvier 2016 sur la base de l’évaluation au 31 décembre 2014 avec entrée en vigueur à l’expiration de la convention collective. Ces conditions sont :

1) Régime capitalisé à plus de 100% au 31 décembre 2013 ; ou

2) Régime capitalisé à 80% et plus et il prévoit déjà :

a) Plafonnement de la cotisation d’exercice sous la limite de 18% (20% pompiers et policiers), ou

b) Partage 50% – 50% des déficits passés, ou

c) Partage 50% – 50% de la cotisation d’exercice et des déficits futurs, ou

d) Fonds de stabilisation auquel les participants et l’employeur contribuent.

Le processus de «restructuration» prévoit une période de négociation de 12 mois (que le ministre peut prolonger de 3 mois à la demande des parties, voire 6 mois) pour intégrer dans le Régime les coupures requises par la Loi. Pendant la période de négociation, les parties peuvent demander la conciliation. S’il n’y a pas d’entente à la fin de la période de négociation, il y aura arbitrage et l’arbitre devra rendre sa décision dans les 6 mois suivants sa désignation. Il devra notamment prendre en considération «la capacité de payer des contribuables … [et] le respect du partage des coûts et des objectifs visés par la présente loi». La décision de l’arbitre est finale et lie les parties.

Que le résultat final soit une entente négociée ou un décret par un arbitre, la Régie des rentes du Québec va vérifier chaque entente ou décret. Si toutes les coupures prévues à la Loi n’y sont pas, elle va retourner le document aux parties pour qu’elles «corrigent» leur entente ou le décret (avec à nouveau un processus d’arbitrage si les parties n’y parviennent pas).

8. La Loi a préséance, rétroactivement, sur toute convention collective ou texte de régime de retraite

La Loi bafoue d’un trait de plume des droits fondamentaux des participants, retraités et bénéficiaires des régimes de retraite :

1) L’application de la Loi a préséance sur toute convention collective ou entente;

2) Abolition de la protection légale des droits acquis des participants et des retraités ;

3) La réduction des droits des personnes déjà à la retraite en suspendant leur indexation va à l’encontre de décisions judiciaires passées protégeant de façon irrévocable les rentes en cours de paiement, sauf en cas de faillite ;

4) Plusieurs commentateurs, même issus des milieux d’affaires, se sont opposés à ce qu’une loi déchire un contrat signé en bonne et due forme, un principe essentiel pour assurer le bon fonctionnement du système capitaliste[2] et un droit enchâssé dans la constitution canadienne et dans les chartes canadienne et québécoise !

5) La Loi est une négation du droit d’association et du droit de négociation. Des lois spéciales ont déjà été renversées par les tribunaux suite à des recours des syndicats pour cette seule raison.

6) En bref, la Loi constitue une dérive autoritaire dangereuse et une négation des droits fondamentaux de respect des contrats, de propriété et du droit d’association.

La Loi s’applique même si les deux parties conviennent en négociation qu’elles n’en veulent pas !

En commission parlementaire, le député Amir Khadir de Québec Solidaire a soumis l’amendement suivant pour redonner la priorité à une entente négociée. L’amendement se lisait comme suit : «Malgré le premier alinéa de l’article 1, un organisme municipal visé par la loi et qui en fait la demande écrite au ministère n’est pas assujetti aux dispositions de la présente loi. » Lors du débat, le ministre et la CAQ se sont opposés et l’amendement a donc été rejeté. La même proposition a été soumise à nouveau lors du débat final sur l’adoption du projet de loi et rejetée à nouveau par les libéraux et la CAQ majoritaires à l’Assemblée nationale

«Assurer la pérennité des régimes» : vraiment ?

La Loi va loin au-delà de son objectif officiel «d’assainir la santé financière et d’assurer la pérennité» des régimes de retraite municipaux. Elle vise manifestement à réduire la rémunération globale des employés du secteur municipal. Dans un contexte où les villes réclament depuis des années un nouveau pacte fiscal leur accordant davantage de sources de revenus pour faire face à leurs responsabilités croissantes, la réponse de Québec serait donc d’aller chercher cette marge dans les poches des employés municipaux. Alors que les Villes s’attendaient à des hausses des transferts, le Gouvernement leur a plutôt annoncé 300 millions $ de coupures le 6 novembre dernier. Le cynisme de cette approche n’a pas trompé personne :

«Je vois Québec et Montréal accepter le pacte, malgré des impacts négatifs de 20 millions $ à Québec et 75 millions $ à Montréal. On comprend mieux maintenant : ces villes viennent de régler des questions de 300 millions $ à Québec et 800 millions $ à Montréal en ce qui a trait aux fonds de pension des employés, des questions qui ne sont pas présentes chez nous» (Daniel Côté, maire de Gaspé, Le Soleil, 6 nov. 2014, p. 3).

«Le premier ministre a échangé l’appui de Montréal et de Québec contre le projet de loi 3 aux dépens des autres municipalités et contribuables du Québec. Dans le cas de Québec, par exemple, on échange une facture de 20 millions $ en échange d’une économie de 300 millions $ obtenue en appliquant l’indexation conditionnelle aux retraités de la Ville» (Stéphane Bédard, leader de l’opposition officielle, Le Soleil, 7 nov. 2014, p. 8).

Le gouvernement confirme son intention de réduire la rémunération globale des employés municipaux

Lors d’échanges avec la Coalition pour une libre négociation, le ministre Moreau s’était engagé à préciser dans la Loi que l’objectif n’est pas de réduire la rémunération globale. Il l’a même répété le 7 octobre : «je tiens à préciser que, contrairement à ce qui est allégué par certains groupes, dont le porte-parole de la Coalition syndicale pour la libre négociation, l’objectif de ce projet de loi n’est pas de revoir la rémunération des employés municipaux». Prenant le Ministre au mot, le député Amir Khadir de Québec Solidaire a proposé en commission parlementaire l’amendement suivant à l’article 1 : «Aucune des mesures contenues dans la présente loi ne doit être interprétée comme visant à réduire la rémunération globale des employés des organismes municipaux visés». Lors du vote, le PQ et Québec Solidaire ont voté pour, mais la majorité (libéraux et CAQ) ont défait cet amendement. Le même amendement est revenu sur le tapis lors du débat sur l’adoption du projet de Loi, mais a été rejeté à nouveau par la majorité que détiennent le PLQ et la CAQ.

Le Gouvernement nous prépare déjà une autre mauvaise nouvelle, permanente celle-là …

La Loi sera vraisemblablement suivie d’un projet semblable pour les universités, et d’un autre pour les régimes du secteur privé qui va également imposer une «restructuration» de ces régimes (c’est-à-dire une coupure des droits acquis). S’agirait-il seulement d’un mauvais moment à passer, après quoi on reviendrait à une situation «normale» ? Rien n’est moins sûr.

Au-delà d’une refonte complète de la Loi sur les régimes complémentaires annoncée pour 2015, la prochaine étape sera de mousser l’introduction prochaine de régimes à prestations cibles : il ressemble à première vue à un régime à prestations déterminées et permet d’accumuler une rente à vie. Certaines grandes firmes d’actuaires proches des employeurs s’en font déjà les promoteurs actifs.

De fait, un régime à prestations cibles est un régime de retraite à cotisation déterminée dans lequel la cotisation est fixée en fonction d’un objectif de revenu de retraite établi selon les caractéristiques d’un régime à prestations déterminées. En cas d’insuffisance, les participants supportent seuls le risque et les droits acquis ainsi que les chèques de retraite sont réduits pour faire «disparaître» le déficit.

Ce type de régime a été introduit dans la législation à la fin de 2012 pour légaliser des ententes négociées chez des papetières alors au bord de la faillite (ex : Abitibi-Bowater/Resolu). Pour faciliter la transition vers ce type de régimes, la Loi permet de mettre fin à l’accumulation des droits dans le régime à prestations déterminées à une date donnée (le 31 décembre 2010 par exemple dans le cas de Resolu), sans devoir le terminer, et à démarrer un régime à prestations cibles pour le service futur à compter du 1er janvier 2011. Pour illustrer son fonctionnement, supposons qu’un régime à prestations cibles a un déficit de 10% : une solution facile à appliquer est de réduire les droits acquis de 10% et les chèques de retraités de 10% et voilà ! Le déficit vient de disparaître. Dans ces régimes, les participants actifs et retraités supportent tout le risque.

On sait que l’intention actuelle est d’en élargir l’application à l’ensemble des employeurs, privés mais aussi municipaux et parapublics, et donc de vendre à la population et aux travailleurs en particulier ce nouvel «outil».

La bataille ne fait que commencer

La Coalition syndicale pour la libre négociation a promis une bataille de tous les instants contre l’application de cette Loi, aussi bien à la table de négociation que sur les fronts juridiques et politiques. Plusieurs experts sont aussi d’avis que cette loi risque de devenir un enfer administratif, comme l’illustre ce commentaire de la firme d’actuaires Aon Hewitt :

«Dans le domaine des régimes de retraite, cette Loi est la plus controversée jamais adoptée par le gouvernement du Québec. Déjà, certains intervenants ont indiqué qu’ils contesteraient la Loi devant les tribunaux. Dans 4 ou 5 ans, les tribunaux pourraient donc rendre une décision invalidant certaines dispositions de la Loi, par exemple celles permettant les réductions de droits. On comprendra qu’un tel scénario, s’il se produisait, créerait un véritable enfer administratif.» (- Aon Hewitt, Bulletin d’information, 4 décembre 2014).

[1] Les seules exceptions permises sont pour réduire une disposition qui excède les plafonds autorisés par Revenu-Canada, les cas où les participants et bénéficiaires visés y ont consenti individuellement et les cas de faillites.

[2] Deux exemples viennent immédiatement en tête quant à la préséance des contrats signés au plan juridique. Les tribunaux ont maintenu le contrat signé dans les années 1960 entre Québec et Terre-Neuve pour le harnachement des chutes Churchill, malgré les efforts répétés de cette dernière pour le faire annuler. Plus récemment, les vains efforts d’un pays souverain, l’Argentine, pour faire annuler un contrat qu’une vaste majorité de créanciers avaient déjà accepté de modifier il y a plusieurs années, avec l’appui du FMI et de la Banque Mondiale, mais que des fonds vautours américains qui avaient acheté ces titres à rabais insistaient pour le respect intégral du contrat original, quelles que soient les conséquences pour l’Argentine.

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