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Le Bulletin de la retraite
No 55 — 2023
Le Rapport D’Amours, dix ans plus tard
Le Rapport D’Amours a dix ans. La publication de ce rapport en 2013 a constitué un moment fort de l’histoire récente du système de retraite du Québec. Il s’agissait en effet d’un rare effort de compréhension et de synthèse du système de retraite québécois dans son ensemble, présentant ses données de base, ses enjeux, ses tendances et des propositions pour le faire évoluer. Il est vrai que la plupart des recommandations visaient les régimes à prestations déterminées, régis par la Loi sur les régimes complémentaires de retraite. Mais les auteurs se sont aussi penchés sur l’amélioration du régime public et ont proposé une « rente longévité ». Ils ont aussi encouragé le gouvernement à aller de l’avant avec la création des Régimes volontaires d’épargne-retraite. Après une décennie de réformes inspirées notamment par ce Rapport, il est opportun de rappeler ses faits saillants et d’entamer un bilan de ses retombées. L’occasion est aussi tout indiquée pour souligner la nécessité de reprendre sur une base permanente cet effort de connaissance et d’amélioration du système de retraite au Québec.
Bonne lecture !
Actualités
- Le 27 avril dernier, le projet de loi C-228 du parlement fédéral protégeant davantage les travailleuses et les travailleurs en cas de faillite d'une entreprise, est officiellement entré en vigueur. La nouvelle loi garantit que, lors de faillites d'entreprises, les accords de restructuration devront inclure le financement des fonds de pension déficitaires afin de protéger les pensions des travailleurs, des travailleuses et des personnes retraitées. Désormais, le déficit actuariel des caisses de retraite est considéré comme une créance prioritaire, et les tribunaux devront prioriser le renflouement des caisses de retraite déficitaires avant d’autres créanciers ce qui aura pour effet de limiter considérablement l’amputation des rentes en cas de faillite.
- Cette victoire est le résultat de plus de quinze années de manifestations, de représentations auprès des élus fédéraux et de collaborations avec des députés favorables à cette mesure. Plusieurs organisations au Québec et au Canada ont salué l’adoption de cette loi qui, rappelons-le, a été ardemment combattue par l’Association canadienne des administrateurs de régimes de retraite (ACARR), notamment.
- Le 10 mai dernier, la Cour d’appel du Québec a maintenu la décision rendue par le juge Benoit Moulin de la Cour supérieure en juillet 2020 dans le dossier de la contestation de la loi 15. La Cour d’appel confirme ainsi le bien-fondé du jugement Moulin selon lequel l’État québécois était en droit d’exiger que les employés syndiqués du secteur municipal assument jusqu’à 50 % du déficit de leur caisse de retraite, en raison « du caractère urgent et réel du problème ». D’autre part, la Cour a aussi confirmé la décision rendue par le juge Moulin quant à la question de l’indexation automatique des prestations versées aux retraités. Rappelons que le juge avait conclu que l’indexation ne constituait pas une cause de problème financier et n’avait donc pas à être suspendue. À moins d’une contestation de cette décision, les villes devraient donc avoir à verser d’importants sommes aux retraités dont l’indexation des rentes a été suspendue.
- Représentant notamment les cols blancs de la Ville de Québec, la Fédération indépendante des syndicats autonomes (FISA) a annoncé le 22 mai qu’elle comptait en appeler de cette décision de la Cour supérieure et porter la bataille en Cour suprême.
- La revue L’Action nationale publiait, en avril dernier, un numéro dont le dossier principal est consacré à la retraite au Québec. Sous le thème « Le champ de bataille des retraites », ce dossier présente des articles de membres et personnes collaborant à l’Observatoire de la retraite depuis quelques années.
https://action-nationale.qc.ca...
- Le gouvernement du Québec prévoit déposer un nouveau projet de loi dans les prochaines semaines afin d'améliorer la protection des locataires résidant dans des résidences privées pour personnes âgées (RPA). Ces dernières années, les fermetures de RPA, principalement de petites et moyennes tailles, ont été un véritable problème. De plus, de nombreux RPA ont été ou seront converties en logements locatifs classiques. Interrogée sur ces problématiques, la ministre responsable de l'Habitation, France-Élaine Duranceau, a affirmé qu'un projet de loi serait déposé très prochainement.
https://www.fadoq.ca/reseau/actualites/nouvelle/rpa-projet-loi-loyer-personnes-ainees
- Les investissements en Chine par les plus grands fonds de pension publics du Canada font depuis peu l’objet d’une surveillance accrue, dans un contexte où les relations entre les deux pays se sont détériorées. Des allégations selon lesquelles certains de ces investissements financeraient l’oppression de la minorité ouïghoure en Chine, dans une région où est extrait un matériau important dans la composition des panneaux solaires, ont suscité des questionnements chez les élus fédéraux. Le Canada et la Chine ont tour à tour expulsé de leur territoire des diplomates du pays opposé au cours du mois de mai dernier.
- Certains régimes de retraite ont déclaré à un comité parlementaire chargé d’étudier les relations sino-canadiennes qu’ils avaient interrompu les nouveaux investissements directs en Chine en raison des risques croissants associés à ce pays. D’autres, comme la Caisse de dépôt et placement du Québec, disent toutefois qu’ils ont besoin d’être exposés à la deuxième économie mondiale pour offrir des rendements aux Québécois et Canadiens malgré la persécution dont est victime le peuple ouïghour.
- L’Institut de recherche et d’informations socioéconomiques (IRIS) recommande de mettre en place un nouveau régime collectif pour s’assurer que tous les employeurs cotisent à un régime de retraite pour leurs salariés. Seulement la moitié des travailleurs bénéficient d’un régime complémentaire de retraite sur leur milieu de travail, selon l’IRIS. L’organisme propose la création d’un régime général d’épargne-retraite (RGER) collectif qui remplacerait le régime volontaire d’épargne-retraite (RVER) auquel l’employeur n’est pas obligé de cotiser. L’employeur serait obligé de cotiser au RGER, s’il n’offre pas déjà un régime de retraite. Le RGER serait un régime à prestations déterminées géré par la Caisse de dépôt et placement du Québec.
https://iris-recherche.qc.ca/p...
Mobilisations
- Des associations d’aînés et de retraités se positionnent en faveur du projet de loi C-319 déposé par, Andréanne Larouche, une députée du Bloc québécois à la Chambre des Communes. Ce projet de loi vise à augmenter de 10 % de la pension de la Sécurité de vieillesse (SV) dès l’âge de 65 ans. Il vise aussi à hausser l’exemption totale des revenus d’emploi pour le calcul du montant du Supplément de revenu garanti de 5000 $ à 6500 $.
https://www.fadoq.ca/reseau/actualites/nouvelle/projet-loi-c319-securite-vieillesse
- L’Association des retraitées et retraités de l’éducation et des autres services publics du Québec (AREQ-CSQ) appuie le collectif Échec aux paradis fiscaux dans son mémoire déposé au Ministère des Finances du Canada. Le mémoire cherche à modifier la règle générale anti-évitement afin qu’elle puisse être davantage appliquée face aux multinationales utilisant l’évitement fiscal pour se dérober de leurs responsabilités fiscales.
Le savant et la politique
Le Rapport D’Amours, dix ans plus tard : un bilan à faire, une proposition à mettre de l’avant
Riel Michaud-Beaudry
Observatoire de la retraite
Il y a maintenant dix ans, le rapport du Comité d’experts sur l’avenir du système de retraite québécois était publié. Baptisé « Rapport D’Amours », du nom de son président, ce rapport proposait un cadre d’analyse et de propositions concernant la retraite au Québec, qui allait s’imposer au cours des années suivantes. En fait, plusieurs recommandations formulées dans ce rapport afin d’améliorer le système de retraite ont été appliquées, en particulier dans l’univers des régimes complémentaires de retraite. Dix ans après, quel bilan pouvons-nous globalement tirer des effets de ce rapport sur la retraite au Québec ? Quelles insuffisances en matière de politiques publiques sur la retraite pouvons-nous aujourd’hui constater avec le recul ? La présente chronique esquisse des réponses à ces questions importantes.
Le Rapport D’Amours en quelques mots
Mis sur pied par le gouvernement du Québec en 2011, le Comité d’experts avait à l’origine le mandat d’étudier les régimes complémentaires de retraite, principalement les régimes à prestations déterminées qui périclitaient dans le secteur privé. Cependant, puisque des liens importants existent entre les étages du système de retraite, le mandat a évolué. Cela a mené le comité à étudier l’ensemble du système de retraite, avec un accent particulier sur les leviers dont le gouvernement du Québec dispose comme le Régime de rentes du Québec (RRQ).
Le Rapport D’Amours a été publié en 2013. Plus de 21 recommandations ont été formulées en vue d’améliorer le système de retraite québécois. Ces recommandations étaient organisées en trois grands thèmes :
- la création d’une rente de longévité dont les rentes pourraient être touchées à partir de 75 ans ;
- l’amélioration dans la gestion des régimes à prestations déterminées et
- le support offert pour l’épargne-retraite.
En tout, 22 organisations ont été rencontrées et plus de 37 mémoires ont été déposés dans le cadre des travaux, enrichissant ainsi substantiellement la réflexion des experts. En y regardant de plus près, force est d’admettre que les travaux du comité ont été plus qu’appréciés par le législateur, qui a modifié les lois et règlements en vigueur afin de répondre aux recommandations formulées[1].
Une proposition phare pour le Régime de rentes du Québec
L’une des recommandations phares du comité fut sans contredit celle d’instaurer une « rente longévité » accessible à tous les cotisants au RRQ. Il était proposé que cette amélioration au régime public soit entièrement capitalisée. Afin de pouvoir verser un crédit de rente de 0,5 % du salaire soumis à cotisation par année cotisée jusqu’au maximum des gains admissibles, il était prévu que les taux de cotisation s’élèveraient à 3,3 % du salaire et seraient séparés de manière égale entre les salariés et les employeurs. Les rentes pouvant être touchées à l’âge de 75 ans étaient censées améliorer la protection financière des retraités contre le risque de survivre à leur épargne grâce à cette nouvelle rente viagère.
Avec le recul, cette recommandation formulée par le comité d’expert s’explique bien par le contexte de l’époque. Au moment de la rédaction du Rapport D’Amours, les discussions entre les ministres des Finances du Québec et du Canada à propos de la bonification du Régime de rentes du Québec et du Régime de pension du Canada n’avaient pas encore débuté. Avec la recommandation d’une « rente longévité », le comité d’experts voulait avant tout que le Québec fasse preuve de leadership au sein du Canada afin de bonifier le deuxième étage du système de retraite.
Rappelons que ce n’est que quelques années plus tard qu’a été adoptée la bonification de ce palier du système de retraite par le gouvernement du Québec. La Loi bonifiant le régime de rentes du Québec et modifiant diverses dispositions législatives en matière de retraite a été adoptée en 2018 et a pris effet dès le premier janvier 2019. Cette bonification a eu certains effets, notamment celui d’envisager de remplacer 33,33 % des gains admissibles au milieu des années 2060, contrairement à 25 % jusque-là. Pour ce faire, un nouveau régime, le Régime supplémentaire du régime de rentes du Québec, a été créé. Ce régime est entièrement capitalisé et indépendant du régime de base, créé en 1966. Par conséquent, cette bonification a rendu caduque la proposition d’une « rente de longévité ».[2].
Vers une amélioration des régimes à prestations déterminées
Les régimes à prestations déterminées ont fait l’objet de beaucoup d’analyses et de recommandations dans le Rapport D’Amours. Depuis le début des années 2000, ces régimes de retraite connaissaient des pressions financières croissantes, provenant notamment des turbulences dans le secteur manufacturier, de la baisse des taux d’intérêt ainsi que des épisodes de crises financières., À cet égard, la crise de 2008 a constitué un tournant dans la trajectoire de ces régimes, ainsi que dans les cadres institutionnels les régissant[3].
La principale suite donnée à ces recommandations fut la Loi 29 (projet de loi no. 57), qui a introduit de nouvelles mesures de financement à partir du 1er janvier 2016. La Loi modifiant la Loi sur les régimes complémentaires de retraite principalement quant au financement des régimes de retraite à prestations déterminées a été adoptée en 2015 suite à un processus de négociation entre syndicats et employeurs menés sous l’égide du Comité consultatif sur le travail et la main-d’œuvre. Cette loi est venue modifier les règles de financement des régimes à prestations déterminées réglementés par la Loi sur les régimes complémentaires de retraite, donc principalement les régimes du secteur privé.
De façon sommaire, elle a entraîné l’abandon de la solvabilité comme règle de financement pour y préférer celle de la capitalisation. Cette dernière suppose que le régime de retraite continuera d’exister indéfiniment, au lieu de comptabiliser les engagements comme si le régime fermait le jour de l’évaluation actuarielle. L’objectif explicite de cette loi était d’inciter les employeurs à maintenir leurs régimes à prestations déterminées et ainsi freiner la diminution du nombre de ces régimes. Avant la loi, les cotisations des employeurs variaient beaucoup en fonction des taux obligataires. Il s’agissait de trouver un arrangement technique qui, sans toucher à la pérennité du régime proprement dit, permettrait de maintenir les taux de cotisation des employeurs à des niveaux plus stables. Un bilan exhaustif de l’application de cette loi reste à faire afin d’évaluer la performance globale de cette mesure au regard des objectifs initiaux.
Et pour les salariés n’étant pas couverts par un régime sur leur milieu de travail ?
Le Rapport D’Amours y est allé de quatre recommandations visant à améliorer les solutions d’épargne-retraite pour les véhicules d’épargne autres que les régimes à prestations déterminées. L’une de ces recommandations visait la mise en place d’une « solution d’épargne-retraite » destinée à fournir des véhicules d’épargne-retraite aux travailleuses et travailleurs dont les employeurs n’offraient pas de régimes complémentaires de retraite. Encourageant la mise en place rapide d’un nouveau type de régime annoncé dans le budget de 2011-2012, les auteurs du rapport y ont proposé quelques améliorations, notamment l’encadrement des frais de gestion demandés par les administrateurs de Régimes volontaires d’épargne-retraite (RVER).
Cette dernière recommandation a été l’une de celles qui ont été appliquées le plus rapidement à la suite du dépôt du rapport. En effet, la Loi sur les régimes volontaires d’épargne-retraite a été adoptée en 2013, et ces derniers pouvaient être implantés par les employeurs dès le 1er juillet 2014. L’obligation d’offrir un régime de retraite (régime complémentaire de retraite, Régime enregistré d’épargne-retraite collectif, Compte d’épargne libre d’impôt collectif, RVER ou autres régimes) s’appliquait à tous les employeurs de dix employés visés ou plus au 31 décembre 2017. Quant aux employeurs comptant de cinq à neuf employés visés, la date où ils seraient tenus de se conformer à cette loi restait à être déterminée par le gouvernement, à sa discrétion.
Il se trouve que la formule des RVER promue par le gouvernement du Québec n’était pas la plus généreuse et performante qui soit, même au regard des informations disponibles à l’époque où elle fut mise en place. En effet, à la lumière de ce que nous savions des autres pays avec des enjeux similaires à ceux du Québec, notamment la Nouvelle-Zélande (implantation en 2007) et le Royaume-Uni (implantation en 2012), il aurait été possible d’adopter d’une meilleure formule. En quelques mots, les formules de ces deux pays se caractérisent par une implication financière obligatoire des employeurs, un gestionnaire de fonds redistribuant l’ensemble des profits chez les cotisants (Royaume-Uni) ou des subventions du gouvernement encourageant l’épargne[4][5].
Dix ans après leur implantation, il est difficile de tirer un bilan clair de l’effet du RVER sur la couverture financière des personnes retraitées. Si des informations précises existent sur le RVER, il est difficile d’établir un bilan clair de la Loi sur les régimes volontaires d’épargne-retraite. En effet, même si le pourcentage d’entreprises offrant un régime a augmenté depuis l’entrée en vigueur de cette loi, il reste que 45 % des travailleuses et des travailleurs n’avaient toujours pas accès à des régimes sur leur milieu de travail en 2018[6].
Enfin, soulignons que depuis le dépôt du Rapport D’Amours et selon une de ses recommandations, le législateur a permis la création de fonds de rentes viagères à paiement variable pour les régimes à cotisations déterminées et les Régimes volontaires d’épargne-retraite en 2021. Il s’agissait là de mesures destinées à mieux couvrir les retraités contre le risque de longévité, en limitant la possibilité qu’une personne survive à son capital.
Conclusion. La nécessité d’un Conseil des partenaires de la retraite.
Malgré tout, le Rapport D’Amours est le dernier exercice de réflexion d’envergure en date sur le système de retraite québécois. Si l’exercice a été salué pour les informations, analyses et recommandations, on doit cependant reconnaître qu’il ne s’agissait que d’un rapport. Alors que la société québécoise connaît et connaîtra une importante transition démographique, le caractère ponctuel et fragmentaire de cet exercice s’avère problématique, puisque la réalité économique et démographique du Québec est loin d’être statique.
C’est pour cette raison que le Rapport D’Amours a montré toute l’importance de disposer d’une instance chargée de réfléchir et de proposer des analyses et des recommandations sur le système de retraite québécois. Plutôt que de dépendre d’initiatives limitées dans le temps comme celle du Rapport D’Amours, le Québec aurait tout à gagner à mettre sur pieds une instance permanente de concertation, d’analyse et de conseil sur la retraite. Cette instance publique indépendante du gouvernement serait chargée de donner l’heure juste sur les enjeux auquel fait face le système de retraite québécois et de conseiller le gouvernement et le législateur sur des pistes d’amélioration. Elle permettrait à l’État et aux citoyens de suivre en temps réel la situation de la retraite plutôt que de n’avoir qu’un état des lieux par décennie. La mise en place de cette instance, qui pourrait se nommer le Conseil des partenaires de la retraite, a été d’ailleurs recommandée à l’unanimité par les membres de la Commission sur les finances publiques dans le rapport faisant suite aux consultations sur la mise à jour du RRQ, en février dernier[7]. Un Conseil des partenaires de la retraite constituerait ainsi une suite logique aux travaux du Comité d’experts sur l’avenir du système de retraite québécois.
Veille internationale
Australie
Les tribunaux sont saisis de l'affaire concernant l'intégration de critères extrafinanciers, tels que les impacts sociaux des investissements des caisses de retraite. Une communauté autochtone australienne a engagé des poursuites contre vingt grandes caisses de retraite australiennes en raison de leurs investissements dans des projets d'extraction de gaz menés par la société Santos, qu'ils estiment violer les droits de la personne. Les communautés autochtones soutiennent que les caisses de retraite ont la responsabilité de prévenir les effets négatifs sur les droits de la personne résultant des entreprises qu'elles financent, tandis que certains projets gaziers de la société Santos menacent les moyens de subsistance de la communauté autochtone ainsi que leur culture.
Chine
Depuis les années 1950, le système de retraite en Chine permettait aux femmes de prendre leur retraite à 50 ans et aux hommes à l'âge de 60 ans. Cependant, la proportion de personnes âgées de 60 ans et plus dans la population est passée de moins de 10 % dans les années 1950 à près de 20 % aujourd'hui. D'ici 2050, la moitié de la population chinoise aura atteint ou dépassé l'âge de 60 ans. Face à cette situation, la Chine envisage de modifier les règles dès cette année en augmentant l'âge de la retraite de quelques mois. Toutefois, ce sujet est délicat, car une diminution récente et soudaine des prestations sociales accordées aux retraités a suscité la colère en début février. Par ailleurs, il est prévu que la principale caisse de retraite du pays soit confrontée à des problèmes de financement d'ici 2035.
https://www.avantages.ca/retraite/legislation-gouvernance/quel-systeme-de-retraite-pour-la-chine/
États-Unis
Trois caisses de retraite new-yorkaises sont poursuivies en justice pour avoir retiré leurs investissements des industries fossiles au nom de la responsabilité fiduciaire. Elles ont motivé ces décisions par le souci de protéger les bénéficiaires des risques financiers liés aux investissements dans ce secteur. Selon les plaignants, ces désinvestissements contribuent à faire avancer un agenda environnemental au détriment de la sécurité des pensions. La poursuite s’en prend également à la décision des caisses de retraite d’adopter une stratégie d’investissement de zéro émission nette, prise au début de l’année 2023.
https://fortune.com/2023/05/12/new-york-pension-fund-lawsuit-anti-esg/
France
La réforme des retraites proposée par le gouvernement Macron fait son chemin dans l’appareil législatif de France. En effet, la présidente de l’Assemblée nationale a brandi un article constitutionnel afin de déclarer irrecevables des demandes de l’opposition afin de rétablir l’âge de la retraite à 62 ans au lieu des 64 ans instaurés par la réforme. Au moment d’écrire ces lignes, les oppositions se concertent afin de savoir quelles suites donner à ce revers.
Nouveau-Brunswick
Au Nouveau-Brunswick, certains employés et les travailleurs indépendants peuvent maintenant bénéficier d'un régime de pension agréé collectif depuis le début du mois de mai 2023. Cette province fait donc partie d’un groupe de six provinces à offrir aux employeurs ce type de régime, dont le Québec, qui offre déjà le RVER. Selon le ministère des Finances du Nouveau-Brunswick, il s’agit d’une option supplémentaire à faible coût pour les petites et moyennes entreprises, pour qui offrir un régime de pension leur serait trop coûteux.
[1] Comité d’experts sur l’avenir du système de retraite québécois (2013), Innover pour pérenniser le système de retraite. Repéré à : https://www.retraitequebec.gouv.qc.ca/fr/publications/retraite-quebec/rapport-du-comite-experts/Pages/rapport-du-comite-experts.aspx
[2] Pour de plus amples informations, il est possible de consulter le Bulletin de la retraite no.30 ici : https://observatoire-retraite.s3.ca-central-1.amazonaws.com/site/bulletins/Bulletin-no-30.pdf
[3] Hanin, F., L’Italien, F. Saint-Onge, M. et E. Pineault (2009), L’impact de la crise financière sur les régimes complémentaires de retraite au Québec : constats et interrogations, Rapport de l’IREC, 33 p.
[4] Michaud-Beaudry, R. (2019). Le RVER et l’enjeu de la cotisation, Bulletin de l’Observatoire de la retraite no.38. Repéré à : https://observatoire-retraite.s3.ca-central-1.amazonaws.com/site/bulletins/Bulletin-No-38.pdf
[5] Michaud-Beaudry, R. (2019), Aux origines du RVER. Bulletin de l’Observatoire de la retraite no.37. Repéré à : https://observatoire-retraite.s3.ca-central-1.amazonaws.com/site/bulletins/Bulletin-No-37.pdf
[6] Retraite Québec (2021), Portrait du marché de la retraite au Québec au 31 décembre 2021. Repéré à : https://www.retraitequebec.gouv.qc.ca/fr/publications/retraite-quebec/etudes-et-sondages/retraite/Pages/portrait-du-marche-de-la-retraite-au-quebec-resume.aspx
[7] Pour voir l’ensemble des travaux de la Commission des finances publiques sur les consultations particulières et auditions publiques sur le document de consultation sur le Régime de rentes du Québec intitulé Un régime adapté aux défis du 21e siècle, voir le site de l’Assemblée nationale du Québec qui y est consacré : https://www.assnat.qc.ca/fr/travaux-parlementaires/commissions/cfp/mandats/Mandat-48405/index.html